На расширенном заседании правительства 11 октября с.г. глава государства обратил внимание на низкую эффективность реализации в Казахстане такого инструмента, как государственно-частное партнерство (ГЧП). В частности, президент отметил, что ряд областей республики начиная с 2008 года не представили на экспертизу ни одного концессионного предложения. Институты развития, банки, пенсионные фонды, страховые компании в проектах государственно-частного партнерства также активного участия на сегодняшний день не принимают.
Государственно-частное партнерство - это совокупность среднесрочных или долгосрочных взаимоотношений между государственным и частным сектором по предоставлению общественно значимых работ и/или услуг по проектированию, финансированию, строительству, реконструкции, реабилитации, эксплуатации, обслуживанию объектов на условиях соблюдения основных принципов ГЧП

Развитие современной инфраструктуры, обеспечивающей эффективное функционирование экономической системы, является важным условием формирования индустриально-инновационной экономики Казахстана. Учитывая постоянно растущие потребности населения и бизнеса, а также значительный инвестиционный потенциал страны в сфере строительства инфраструктурных и других объектов, вопрос взаимовыгодного сотрудничества государства и частного сектора в этой сфере приобретает особую актуальность.
Одним из действенных механизмов такого взаимодействия является государственно-частное партнерство, зарекомендовавшее себя в международной практике как эффективный инструмент, позволяющий реализовать социально значимые проекты в различных секторах экономики. Доказательством чего является большое количество реализованных проектов в развитых странах. К примеру, в Европейском союзе начиная с 1990 года было реализовано более 1400 проектов, в Великобритании - 920, в Южной Корее - 461. Данные цифры свидетельствуют о взаимовыгодности и привлекательности сотрудничества государства и бизнес-структур.
Широкое внедрение практики государственно-частного партнерства в Казахстане имеет большие перспективы для роста национальной экономики. Более того, ГЧП способно не только содействовать реализации основных индустриальных программ, но и повысить уровень прозрачности взаимодействия государства и бизнеса.
Так, Конвенция ООН против коррупции подчеркивает важность участия частного сектора в повышении транспарентности деятельности государства. На саммите G-20 в Торонто (2010 год, Канада) укрепление государственно-частного партнерства было признано важным условием противодействия коррупции. На седьмом саммите G-20 в Лос-Кабосе (2012 год, Мексика) также отмечалась особая роль бизнеса в борьбе с коррупцией.
Столь широкое признание роли ГЧП в противодействии коррупции связано с тем, что данный механизм позволяет внедрить эффективную систему управления проектами, уменьшающую коррупционный риск. Данный эффект достигается посредством улучшения доступа общественности к информации о проекте и процедуре конкурса, например, за счет создания веб-сайта проекта с указанием конкурсной документации для привлечения компаний к участию в конкурсе и усиления конкуренции. Так, например, характерной чертой австралийского механизма ГЧП является его максимальная прозрачность и открытость. В свободном доступе находится вся финансовая информация по проектам.
Зарубежные агентства, такие как Независимая комиссия против коррупции (Австралия), также советуют на постоянной основе пересматривать законодательство и процедуры, которые учитывали бы пробелы, касающиеся коррупционной составляющей. В дополнение к этому все процедуры реализации проекта должны быть четко прописаны и регламентированы, чтобы исключить любую возможность заключения непрозрачных сделок.
В Казахстане на сегодняшний день практика раскрытия информации по проектам ГЧП не распространена. За исключением центров ГЧП, которые содержат только названия и краткую характеристику проектов, более детальная информация в свободном доступе отсутствует.
В целом для Казахстана ГЧП является относительно новым видом отношений, которые регулируются принятым в 2006 году Законом Республики Казахстан “О концессиях” (далее - Закон).1 Данный Закон определяет правовые условия концессии, виды государственной поддержки концессионера и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения договоров как с иностранными, так и отечественными инвесторами.
В связи с выявлением определенных недостатков в деятельности этого Закона 5 июля 2008 года был принят дополнительный Закон Республики Казахстан “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам концессии”, который позволил лучше согласовать вопросы концессии. Изменения также коснулись Налогового, Бюджетного и Земельного кодексов, законов Республики Казахстан “Об автомобильных дорогах”, “О естественных монополиях”, “О железнодорожном транспорте”, “Об инвестициях”, “Об электроэнергетике” и “О рынке ценных бумаг”.
В дальнейшем в целях улучшения условий для развития и расширения сфер применения ГЧП 4 июля 2013 года глава государства подписал Закон РК “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по внедрению новых форм государственно-частного партнерства и расширения сфер их применения”. Данный законопроект предусматривает реализацию инвестиционных проектов посредством ГЧП в таких областях, как наука, высокие технологии, социальный сектор и жилищно-коммунальное хозяйство. Кроме того, Закон предполагает внедрение новых моделей контрактного ГЧП и новых принципов при передаче объектов государственной собственности в доверительное управление и содержание. Также предусматривается создание привлекательных условий для частного сектора по инвестиционным проектам, имеющим социальную направленность, деятельность которых не предусматривает извлечение прибыли, путем возмещения не только инвестиционных, но и эксплуатационных расходов концессионера и выплаты вознаграждения. Изменения, в свою очередь, коснулись и системы конкурсного отбора потенциального реализатора проекта, которая будет осуществляться в два этапа.
Помимо этого в Казахстане реализуется Программа по развитию государственно-частного партнерства на 2011-2015 годы.
Сегодня посредством ГЧП реализуются многие проекты в рамках Государственной программы форсированного индустриально-инновационного развития (предусмотрена реализация 15 проектов ГЧП в год на общую сумму свыше 900 миллиардов тенге к 2015 году), Государственной программы по развитию образования РК на 2011-2020 годы, Транспортной стратегии РК до 2020 года, Государственной программы развития здравоохранения РК “Саламатты Ћазаћстан” на 2011-2015 годы.
На сегодняшний день в стране функционирует два центра по вопросам государственно-частного партнерства: АО “Казахстанский центр государственно-частного партнерства” (далее - Центр ГЧП), единственным акционером которого является правительство РК в лице Министерства экономического развития и торговли, и АО “Региональный центр государственно-частного партнерства Карагандинской области” (далее - Региональный центр), единственным владельцем которого является акимат Карагандинской области.
В обязанности данных центров входит развитие государственно-частного партнерства, разработка концессионных проектов, рассмотрение конкурсной документации по объектам концессии, обеспечение высокого качества технико-экономической экспертизы, разработка рекомендаций для уполномоченного органа и заинтересованных государственных органов по совершенствованию институциональной системы в области ГЧП, а также другие виды аналитической и экспертной деятельности.
По состоянию на 2012 год Центром ГЧП полностью реализованы и введены в эксплуатацию следующие проекты: в 2008 году - железнодорожная линия станция Шар - Усть-Каменогорск, в 2009 году - пассажирский терминал международного аэропорта Актау и межрегиональная линия электропередачи Северный Казахстан - Актюбинская область, в 2011 году - железнодорожная линия Коргас - Жетыген.
В настоящее время на стадии разработки ТЭО концессионного проекта находятся следующие проекты:
* Строительство и эксплуатация линии легкорельсового транспорта в г. Алматы.
* Строительство и эксплуатация исправительного учреждения на 1500 мест в Карагандинской области.
* Строительство и эксплуатация 6 поликлиник и больниц в гг. Караганде, Семее, Усть-Каменогорске, Шымкенте, Алматы.
* Строительство и эксплуатация 8 паркингов в г. Астане.
* Строительство и эксплуатация железнодорожной линии Зыряновск - Майкапчагай.
* Расширение Актауского международного морского торгового порта в северном направлении. Строительство сухогрузных причалов и объектов инфраструктуры.
* Реконструкция автомобильной дороги Уральск - Каменка - граница Российской Федерации (на Озинки).
* Строительство и эксплуатация детских садов в гг. Усть-Каменогорске и Семее.
* Строительство и эксплуатация Большой Алматинской кольцевой автомобильной дороги (БАКАД).
Также, по данным Центра ГЧП, на стадии финансового закрытия находятся следующие проекты:
* Строительство и эксплуатация газотурбинной электростанции в г. Кандыагаше Актюбинской области мощностью 127 МВт.
* Постройка железнодорожной линии Ералиево - Курык. Стоимость строительства линии, протяженностью 14,4 километра, составляет 8,1 миллиарда тенге.
* Строительство и эксплуатация комплекса детских садов г. Караганды.
На стадии разработки конкурсной документации находятся проекты по строительству и эксплуатации автовокзала в г. Актау и железнодорожного вокзала на станции Мангышлак (Тамак) Мангистауской области. Находится на стадии конкурсных процедур проект по строительству и эксплуатации комплекса детских садов в г. Темиртау.
Таким образом, растущее количество реализуемых проектов говорит о широкомасштабности программы ГЧП, которая уже дала свои первые результаты не только в виде готовых объектов инфраструктуры, но и в обеспечении населения новыми рабочими местами.
Тем не менее среди недостатков развития государственно-частного партнерства в Казахстане можно отметить низкую региональную активность по внедрению проектов. Так, на сегодняшний день в 7 областях Казахстана по-прежнему не реализуется ни один проект. Данный факт главным образом объясняется отсутствием должной институциональной основы в каждой отдельной области страны. В этой связи показательным является пример Регионального центра ГЧП в г. Караганде, создание которого позволило осуществить ряд проектов, направленных на социальные нужды населения.
По аналогии создание центров ГЧП в каждой области Казахстана, владельцами которых станут областные акиматы, позволило бы решать широкий спектр проблем. Обязанности и сферы влияния республиканского и региональных центров можно разделить по отраслевому направлению и масштабу реализуемых проектов. Эффективность такого разграничения позволила бы областным центрам ГЧП, имея более четкое представление о ситуации в регионе и находясь в непосредственной близости от объекта договора, достичь более высоких результатов в короткие сроки, чем это смог бы сделать республиканский Центр ГЧП.
Реализация проектов региональными центрами должна начаться с отраслей, в которых у Казахстана уже есть опыт, и постепенно переходить к новым сферам применения ГЧП. Важно наладить тесное сотрудничество как между областными центрами ГЧП, так и способствовать установлению международных контактов с передовыми институтами в этой области. Учитывая долгосрочность концессионных соглашений и большой объем инвестиций, переход к новым отраслям должен вестись с учетом мирового опыта в осуществлении подобных проектов.
Однако создание таких центров сопряжено с определенными препятствиями, одним из которых является нехватка квалифицированных специалистов в области ГЧП как в государственном секторе, так и в частной сфере. Таким образом, одной из приоритетных задач в области развития механизма ГЧП в РК является подготовка высококвалифицированных кадров.
В зарубежных странах часто используется практика преподавания курса государственно-частного партнерства в экономических вузах. При этом методика преподавания данного учебного курса разрабатывается государственными центрами ГЧП. Подобный курс включает в себя передовой опыт, схемы государственно-частного партнерства, а также перспективы развития в конкретной стране. Преподавание ГЧП как учебной дисциплины позволяет готовить специалистов, которые после окончания вуза смогут применить успешный международный опыт и базовые принципы к условиям своего региона.
На сегодняшний день только в одном университете Казахстана - в Евразийском национальном университете имени Л.Н. Гумилева - для бакалавров четвертого курса ведется такой курс. Однако, учитывая растущие потребности национальной экономики в специалистах, одного учебного заведения явно недостаточно.
В заключение следует отметить, что развитие ГЧП в Казахстане, учитывая масштабы реализуемых индустриальных проектов, безусловно, имеет существенные перспективы. Более того, при определенных условиях данный механизм способен сформировать прозрачную среду для взаимодействия государства и бизнеса, противостоять росту коррупции и теневой экономики. Вместе с тем успех во многом будет определяться тем, сможет ли государство создать должную законодательную и институциональную базу для эффективного функционирования ГЧП.

Евгений Хон, научный сотрудник КИСИ при президенте РК

1 Первый закон “О концессиях в Республике Казахстан” был принят 23 декабря 1991 года. Он состоял из 22 статей и был призван урегулировать организационные, экономические и правовые условия предоставления объектов в концессию только иностранным инвесторам на территории Республики Казахстан. Однако 8 апреля 1993 года данный закон был отменен.