Юлиана Жихорь
Большие проблемы малых городов
Во время обращения к нации глава государства сообщил, что в ближайшее время в стране появится программа по развитию малых городов. Это будет уже вторая подобная программа. Первая, хоть и была (как заявлялось) “завершена успешно”, большинства проблем так и не решила

Малые города Казахстана - это 60 городов, население каждого из которых не превышает 50 тысяч человек (из них 10 городов - депрессивные). Практически все эти населенные пункты возникли вокруг крупных предприятий, большинство из которых либо встало в первые годы суверенитета, либо работало в часть силы. В результате в последнее десятилетие прошлого века население малых городов сократилось почти в два раза, составив на начало 2000-х всего 1,4 миллиона человек, большая часть которых оказалась без работы и средств к существованию: первыми из этих городов при первых трудностях в массовом порядке уехали квалифицированные рабочие кадры. Им на смену пришли в основном жители близлежащих сел и аулов, которые не имели должной квалификации для работы на сложном предприятии.
В 2003 году правительство приняло Программу развития малых городов на 2004-2006 годы, определив целью создание условий для социально-экономического развития этих населенных пунктов. При этом предполагалось активное освоение имеющихся вблизи них (городов) минерально-сырьевых ресурсов. То есть фактически возвращение им вида существования советских времен - запуск крупного градообразующего предприятия и концентрация жизни города вокруг него.
По расчетам правительства (как было заложено в программе), реализация программы обошлась госбюджету в 9,5 миллиарда тенге, из которых 1,5 миллиарда было выделено фонду “Даму” на кредитование проектов МСБ в малых городах. (Как отчитался в 2007 году фонд, по данной программе профинансирован 281 проект на сумму 1,484 миллиарда тенге, было создано и поддержано 2935 рабочих мест.) Еще почти 6,5 миллиарда было привлечено за счет реализации в малых городах проектов “Ћазаћстан Темiр Жолы” и “Казахтелеком”.
Но, как считали эксперты, реализация этой программы хоть и дала небольшую передышку малым городам (например, в некоторых из них были запущены, хотя бы частично, предприятия), но проблему социальной напряженности в них так и не решила.
По мнению некоторых экономистов, проблема развития казахстанских регионов в... сильной централизованности власти и, как следствие, отсутствии у местных органов власти необходимых управленческих и финансовых ресурсов для самостоятельного решения проблем. В то время как международная практика местного экономического развития показывает, что его эффективность зависит, в свою очередь, от инициативы, что называется, снизу.
Несколько лет назад в Казахстане была сделана попытка дать регионам (в том числе и малым городам) большую самостоятельность - разрешили привлекать средства на развитие через реализацию концессионных проектов. Однако дав возможность реализовывать концессионные проекты, тут же зациклили процесс их одобрения вновь на Астане - как решит столица, разрешит ли вообще их реализовывать... Причина проста - в каждом из проектов должно участвовать государство. А власти малых городов, к сожалению, в подобных экономических проектах государство представлять не могли и до сих пор не могут. А потому до сих пор все попытки реанимировать экономику таких населенных пунктов напоминают ямочный ремонт дорог: куда “деньги” насыплют, там “закроют”, но в целом дорога плоха.
Западный опыт показывает, что в случае, если ситуация не будет изменена в пользу передачи органам управления нижних уровней власти больших управленческих полномочий и самостоятельных финансовых средств, то качественного рывка в развитии малых городов ожидать не стоит.

Кто бы дал инициативу?

В Европе, например, основной акцент становления экономики малых городов сделан на развитие рынка муниципального кредитования (когда местные органы власти заимствуют на внутреннем и внешнем рынках капитала для реализации программ муниципального развития). Муниципальное кредитование является распространенным способом покрытия капитальных расходов местными органами власти не только в развитых экономиках США и западноевропейских стран, но и в развивающихся экономиках стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). А осуществляют его специальные кредитные институты в виде банков или специализированных кредитных агентств.
У нас есть ряд подобных институтов, однако их деятельность не ограничивается развитием малых городов, а распространена на оказание помощи отдельным сегментам рынка. Как, например, фонд “Даму” по поддержке проектов МСБ.
Еще один важный аспект расширения самостоятельности регионов - повышение финансовой автономии местных органов власти через увеличение доли местных источников доходов в структуре местных бюджетов. В настоящее время доля она очень невелика (за исключением регионов-доноров) и компенсируется за счет трансфертов из республиканского бюджета. То есть бюджетная система продолжает оставаться централизованной. В то время как успешный опыт развитых экономик доказывает продуктивность местного финансирования за счет именно местных налогов.
А еще международная практика показывает, что наличие долгосрочных стратегий развития малых городов позволяет решать вопросы в комплексе: от вовлечения в процесс планирования и реализации социально-экономического развития максимум идей и ресурсов до определения в долгосрочной перспективе миссии города и приоритетных направлений городского развития с учетом систематизации имеющихся ресурсов и механизмов поиска дополнительных средств.
В Казахстане успешным примером реализации такой программы можно назвать Лисаковск (Костанайская область). В самые сложные для страны 1993-1999 годы город функционировал в особых условиях свободной экономической зоны. В результате чего доля новых производств в общем объеме производства возросла с 8,4 процента в 1993 году до 72,4 процента в 1999 году. Налоговая база за пять лет увеличилась в 12 раз.
А вот судьба, например, Аркалыка более печальна. В 80-е годы прошлого века здесь работали мясокомбинат, птицефабрика, молокозавод, элеватор, керамическая фабрика, швейная фабрика, завод радиодеталей, было начато строительство авиамоторного завода, тургайское бокситовое рудоуправление (ТБРУ) добывало до 20 процентов бокситовой руды в СССР. В 1991 году в городе проживало больше 65 тысяч человек.
В 90-е годы производство пришло в упадок, население снизилось до 42 тысяч. В настоящее время Аркалык входит в перечень депрессивных городов Казахстана с очень высоким уровнем безработицы. Промышленность в городе практически отсутствует, за исключением предприятий, поддерживающих жизнеобеспечение города, и Торгайского бокситового рудоуправления, входящего в структуру АО “Алюминий Казахстана”. Вся добытая здесь бокситовая руда отправляется на алюминиевые заводы в Павлодар и другие регионы. Создать алюминиевый завод в самом Аркалыке сложно из-за отсутствия здесь необходимых для этого мощных источников водоснабжения.
Перспективы Аркалыка двойственны. С одной стороны, градообразующее предприятие - Бокситовое рудоуправление - в ближайшие 15-20 лет исчерпает месторождение и здесь будет возможна добыча лишь огнеупорной глины. С другой стороны, в области имеется ряд месторождений других полезных ископаемых, в том числе свинца с неглубоким залеганием, нефритоидов (облицовочного и ювелирного сырья), белого и черного мрамора, лечебно-столовых минеральных вод. То есть привлечение инвестиций в эти отрасли позволит возродить не только город, но и укрепить социально-экономические позиции региона в целом.
Стратегия территориального развития Казахстана до 2015 года, поделившая страну на три зоны роста, предполагала концепцию поляризованного развития: где полюсами роста должны стать наиболее динамично развивающиеся города или регионы, интегрированные с региональными и глобальными рынками и выступающие в роли “локомотивов” для всех остальных регионов страны. При этом решение проблем депрессивных населенных пунктов (включая малые города) хотя и “будет обеспечено собственными силами регионов”, но путем осуществления диверсификации производства, стимулирования “в рамках реализации соответствующих государственных и отраслевых программ и за счет средств республиканского бюджета”.
Получается, что решения о путях существования малых городов (и существования их вообще) и в дальнейшем будут приниматься в Астане, исключая таким образом саму возможность права голоса муниципальных властей.
В кулуарах столицы давно витают идеи привязать местные бюджеты (в том числе и бюджеты малых городов) к местной же налоговой базе. Из Астаны же ограничиться финансированием бюджетных расходов и крупных, общегосударственных проектов (типа строительства заводов). В этом случае, как считают (но практически не высказывают вслух) некоторые чиновники, местным властям придется “напрягаться”, чтобы создать в своей местности наиболее благоприятные для инвестирования условия.
Но все эти “наполеоновские планы” опять упираются в отсутствие возможности “самостоятельной рулежки на местах”. Что подтверждает и ныне действующий закон о местном самоуправлении.

Астана