Граждане страны имеют
право на объединение!..
По какому закону? Острые дискуссии возникли вокруг законопроекта о неправительственных организациях, который был разработан Министерством культуры, информации и общественного согласия. Признавая, с одной стороны, необходимость корректировки этой сферы законодательства страны, представители некоторых неправительственных организаций выступают с критикой ряда положений предлагаемого законопроекта.
Какой закон поможет развитию НПО, как скорректировать взаимоотношения власти и общественных объединений и что такое, в конце концов, право на объединение - круг вопросов, на которые попытались найти ответы герои сегодняшних “Мнений” Айжан Садыкова,
президент Ассоциации врачей и провизоров Казахстана: НПО просят доверия  С момента обретения суверенитета нашим государством многие представители общественности почувствовали заботу о себе, потому что за эти годы законодательство республики менялось в сторону поддержки неправительственных общественных организаций. Я думаю, что Казахстан - одно из лидирующих государств СНГ, где проводится четкая политика развития демократического общества, о чем свидетельствует и тот диалог с неправительственным сектором, который ведется на протяжении этих лет.
В Казахстане представители общественных неправительственных организаций знают, что, приложив усилия, они обязательно добьются результата. Однако есть и те, кто, назвавшись представителем НПО или общественной организацией, надеется, что государство будет работать за них и выполнять их рекомендации. Такой подход к работе НПО изначально неверен. На примере ассоциации врачей и провизоров Казахстана я хочу рассказать о деятельности организации, которая ставила своей целью работать и добиваться результата - шаг за шагом...
Наша ассоциация врачей и провизоров Казахстана создана в феврале 1990 - нам уже исполнилось тринадцать лет. Становление было нелегким. Поначалу, конечно, к нам присматривались - и Министерство здравоохранения, и профсоюз, и сами медицинские работники. Они думали: что за новая структура, зачем нам это НПО? Но постепенно все поняли, что у государства появился партнер - дополнительный рычаг для выполнения поставленных задач, добивающийся одной общей цели: сохранение здоровья народа.
Трудно было изменить психологию подхода к общественным объединениям после тотального господства государства в этой сфере. И тем не менее мы стали организацией, которая самостоятельно принимает устав, решает конкретные проблемы.
В самом начале нашей работы нас поддержало Министерство здравоохранения - в этом отношении нам, несомненно, повезло гораздо больше, чем подобным организациям из других стран СНГ, где до сих пор многие ассоциации не имеют необходимой моральной поддержки для своего создания и развития.
Мы провели учредительную конференцию, на которую съехались все врачи республики, много представителей из разных стран. Эта конференция дала нам уверенность в своих силах, своей нужности, мы увидели, что наши коллеги в нас поверили. Мы постарались за эти годы оправдать их надежды. Об этом говорит даже тот факт, что в течение тринадцати лет мы не меняли устав, настолько было все продумано и предусмотрено.
В 1990 году в своем уставе мы уже писали о разгосударствлении медицины, о развитии многоукладной медицины, альтернативной, частной, говорили, что ассоциация врачей и провизоров Казахстана должна быть признана независимым экспертом в системе здравоохранения. И в 2000 году от Министерства здравоохранения мы получили лицензию на независимую экспертизу качества лечебно-профилактической деятельности. В начале девяностых мы надеялись, что нас примут в состав комиссий по работе над законопроектами, и постепенно мы также добились этого. Девиз нашей ассоциации: инициатива, дело, результат. Сегодня голос медицинской общественности слышен через Ассоциацию врачей и провизоров Казахстана.
На мой взгляд, законопроект о неправительственных организациях - это еще одна попытка государства помочь НПО. И это действительно хорошая инициатива, однако законопроект надо обязательно обсудить среди неправительственных организаций. Мне бы хотелось видеть в этом законе уже такие моменты, которые помогли бы нам действительно делегировать часть прав. К примеру, государство, признав нас своими партнерами, вопросы аттестации (или, по-другому, сертификации) специалистов могло бы передать ассоциации. Так принято во всем мире: именно врачебные ассоциации определяют уровень практических и теоретических знаний своих специалистов, и Минздрав только по этому заключению выдает соответствующий документ. То есть с Минздрава снимается большой груз работы, связанный с аттестацией специалистов. А ассоциация, кроме всего прочего, берет на себя часть ответственности за работу этого специалиста, за его профессионализм.
Далее. В этом году, как известно, государство выделило на развитие программ НПО 42 миллиона тенге. В этой связи встает важный вопрос: кто выступит экспертом для определения значимости предлагаемых проектов? Я считаю, что это должны быть специальные комиссии, куда будут обязательно введены представители неправительственного сектора. Экспертами в данном случае должны выступить люди, знающие изнутри проблемы своей профессиональной среды. Если нам доверяют как независимым экспертам, нам должны доверить и решение о приоритетности финансирования той или иной предлагаемой программы. А доверие к НПО - это стимул для их гражданской активности.
Эльвира Пак,
сотрудник фонда имени Ф. Эберта: Закон как фактор “тормоза”  За десять лет независимости Казахстана уже зарегистрировано большое число неправительственных организаций. Это говорит об осознании государством необходимости развития неправительственного сектора и понимание необходимости помощи, поддержки его на местном, региональном и республиканском уровнях.
С другой стороны, непонятны формулировки законопроекта, где они сводятся к тому, что НПО существуют только за счет грантов международных организаций и лишь поэтому подразумевается, что они только “отрабатывают” этот хлеб. Думаю, в первую очередь, НПО работают в интересах нашего общества. Безусловно, необходимо приветствовать сотрудничество с международными организациями - без этого невозможно решать многие задачи. Если государство ощущает конкуренцию со стороны международных организаций, следует гораздо большие средства выделять для развития неправительственного сектора и более конструктивно сотрудничать с ним.
Возьмем, к примеру, женские организации. Очевидно, они сегодня - известная и признанная часть неправительственного сектора. И хотя их тоже критикуют за сосредоточенность только на женской проблематике, на самом деле привлечение внимания общественности к наличию целого комплекса женских проблем - их несомненная заслуга. За время своего существования они актуализировали женскую проблематику, убедили многих людей и самих женщин пересмотреть свое мнение.
Каково положение женщины на самом деле: в части образования - как будто хорошо, в части карьеры на среднем уровне - тоже неплохо, но что касается дальнейшего продвижения по карьерной лестнице, очевидно, что т. н. стеклянные потолки почти не позволяют женщинам продвинуться на высшие этажи политической, государственной и экономической карьеры. В этом смысле общество должно еще очень многое сделать. Тем более за последние годы социальный сектор был явно недостаточно финансируем и социальных учреждений немного, которые помогали бы женщинам.
В этой ситуации работа НПО кажется мне недооцененной. К примеру, ассоциация женщин “Молдир”, ряд кризисных центров решают многие повседневные текущие проблемы, масштабы которых неизмеримы. Переобучение, переподготовка, освоение новых профессий, решение проблем с муниципальными органами, поддержка в ведении судебных процессов, юридические консультации - все это женские НПО. Конечно, не во всех регионах так поставлена работа, но этот факт как раз-таки подтверждает необходимость поддержки и сохранения уже существующей практики.
Однако некоторые формулировки проекта закона, если он будет принят в этой версии, станут, на мой взгляд, сдерживающим фактором в развитии не только НПО, но и в целом гражданского общества в Казахстане. При всем том, что нынешняя версия закона о некоммерческих организациях тоже несовершенна, она более приемлема, чем данный законопроект...
Одной из формальных предпосылок для разработки законопроекта послужили события 11 сентября, перевернувшие взгляды на проблему стабильности и спокойствия в обществе. Как известно, в числе зарегистрированных неправительственных организаций много благотворительных религиозных организаций, которые действуют в разных регионах страны и иногда под прикрытием благотворительности ведут развернутую экстремистскую идеологическую работу по обращению населения в сферу своих интересов.
Но даже с учетом того, что отдельные организации могут носить экстремистский характер, это недостаточное основание для введения реструктивных мер по отношению ко всем остальным организациям. По существу, порог поднят на такой уровень, когда любые неправительственные социальные организации, необходимые обществу, окажутся на грани закрытия.
В частности, эксперты отмечают, что в новом законопроекте ужесточены многие юридические, процедурные нормы. А значит, это будет препятствовать созданию организаций. При этом, на мой взгляд, очевидно, что многие женские НПО могут существовать, не регистрируясь. Что касается экстремистских религиозных организаций - это другой вопрос. Контроль над их деятельностью должны осуществлять органы безопасности, которые обязаны их выявлять и в судебном порядке решать их судьбу.
Другой момент - колоссальная отчетность. Очевидно, что она ляжет тяжелым бременем на плечи органов государственного контроля, которые сейчас едва справляются с этой бумажной волокитой. Значит, откроются новые возможности для разного рода нарушений. Если обратиться к опыту стран Запада, к примеру, то никакой обязательной регистрации для общественных объединений не существует, даже если организация занимается политической деятельностью. Любые нарушения законодательства повлекут за собой ответственность только этой организации, но никак всех остальных. В этих странах прекрасно осознают, что абсолютное большинство такого рода организаций действительно служит общественным интересам.
Евгений Жовтис,
директор Казахстанского международного бюро по правам человека
и соблюдению законности: Никаких положительных изменений...  Мне, наверное, легче судить об этом законопроекте, потому что в начале девяностых я участвовал в разработке закона об общественных объединениях, который касался, прежде всего, неправительственных организаций и который тоже вызывал много споров. С того времени законодательство Казахстана в этой сфере, с моей точки зрения, никаких положительных изменений не претерпело, только отрицательные.
Дело в том, что в самом праве на объединение есть две составляющие, которые должны представлять собой концептуальную основу законодательства в этой области: первое - это право на объединение как таковое, которое регулировать в принципе недопустимо, потому что мы имеем право объединяться с другими людьми, не испрашивая на то ничьего дозволения.
Второе: все правовое регулирование начинается с того момента, когда некая группа объединившихся граждан хочет получить от государства какие-то льготы, привилегии.
Приведу простые примеры. Политическая партия - единственный вид общественного объединения, представители которой непосредственно избираются в парламент через партийные списки при осуществлении выборов по пропорциональной системе. В этом случае государство накладывает определенные ограничения: партия обязана опубликовать свою программу или платформу, не получать финансирования из-за рубежа, иметь фиксированное членство, иметь счет в банке и так далее.
Или общественная организация, которая реализует общественные задачи и хочет получать целевое финансирование (гранты), быть освобожденной от подоходного налога с юридических лиц и даже иметь дотации от государства, также должна зарегистрироваться как юридическое лицо, иметь счет в банке, быть “прозрачной” для налоговых органов, для подтверждения статуса некоммерческой организации и т.д. Во всех остальных случаях нет никакой необходимости требовать от объединившихся граждан какой-то обязательной регистрации и тем более отчета о своей деятельности.
Казахстанское законодательство, к сожалению, всегда развивалось в этой области в направлении: “как учитывать и контролировать”. Сначала у нас был закон об общественных объединениях, потом был принят Гражданский кодекс, который дал определение некоммерческим организациям (наиболее точное с юридической точки зрения). Но в Гражданском кодексе был самый главный недостаток: он не детализировал механизмы создания и деятельности различных видов общественных организаций.
В нем было определено несколько форм некоммерческих организаций: учреждение, общественное объединение, фонд, однако не было самого главного - механизма создания и деятельности некоммерческой организации как таковой, не относящейся к закрепленным организационно-правовым формам.
К примеру, Казахстанское международное бюро по правам человека, по существу, не общественное объединение, не политическая партия, не фонд и не учреждение. И получается, что для нас юридически пространства нет. Наша организация вынуждена зарегистрироваться как общественное объединение, которое предполагает наличие членов, хотя членство нам совершенно не нужно.
Получается, что, с одной стороны, не хватает законодательного регулирования общественных организаций разных видов в действующем Гражданском кодексе и законе о некоммерческих организациях, с другой стороны, сегодня пытаются принять закон о неправительственных организациях.
При этом “неправительственная организация” - это термин политический, юридически он совершенно бессмыслен. Это - перевод с английского общепринятого термина - НПО. Причем в английском языке “правительство” в этом контексте означает власти, государство. А в переводе получается бессмыслица, поскольку у нас нет термина, объединяющего эти понятия. Юридически точным является разделение юридических лиц на коммерческие и некоммерческие.
Закон о НПО создается только для одного - усиления политического контроля за общественными организациями. Отсюда и термины: общественно-полезные и общественно-неполезные организации. И что самое неприятное: общественную “полезность” будет определять не общество, а власти. Парадокс...
Здесь же написано об отчетности. Поражает сама абсурдность этого положения. Как же будет выглядеть на практике вся эта отчетная процедура даже при существующих полутора (или даже трех) тысячах общественных объединениях, не говоря уже о ситуации, когда их число достигнет нескольких десятков тысяч. Кто все это будет читать?
И если требуется отчетность от группы объединившихся граждан, то почему тогда уж не потребовать ее от отдельного гражданина?
Что же касается экстремистских, террористических организаций, то в стране достаточно компетентных органов, чтобы их выявлять и достаточно статей в уголовном законодательстве, чтобы привлечь их к ответственности за противоречащую закону деятельность. И требование отчетности здесь ничем не помогает.
Наконец, о муссирующемся часто предположении, что если НПО получает помощь (гранты) от западных организаций, то выполняет какой-то заказ. Говорить об этом может только человек, не имеющий вообще никакого представления о деятельности общественных организаций в мире. У нашей организации, к примеру, на разных этапах деятельности было множество разных доноров из большинства стран Европы, Северной Америки, международных организаций, которые помогают также сотням НПО Африки, Азии, Америки.
И возьмем, например, Европейский союз, который предоставил средства на бесплатную юридическую помощь заключенным, семинары для сотрудников колоний.
Совершенствование законодательства о праве граждан на объединение, создания и деятельности общественных организаций, конечно, необходимо. Однако это нужно делать не принятием нового закона, а путем внесения поправок в действующее гражданское законодательство, дополнений в существующий закон о некоммерческих организациях.
Исходя из международных стандартов и практики, отменить обязательную регистрацию (кстати, этого правила нет ни в странах Центральной и Восточной Европы, ни в странах Балтии, ни, например, в России, не говоря уже о тех государствах, которые считают наиболее развитыми в области демократии), убрать все статьи из Уголовного кодекса, касающиеся общественных объединений, оставив (максимум!) их в Административном кодексе. И, конечно, не надо делать никаких попыток внести политическую составляющую в законодательство о праве граждан на объединение.
Раушан Сарсембаева,
председатель Ассоциации деловых женщин Казахстана: Мы готовы к диалогу  Закон об НПО для общественных организаций очень важен и необходим: он призван не просто регулировать нашу деятельность, но, по большому счету, развивать гражданский сектор. Подоплекой его создания послужили хорошие, благие пожелания, поэтому для того, чтобы он стал действительно основательным законом, вызывающим только положительный резонанс, необходимо широкое обсуждение законопроекта. Обсуждение должно пройти и на региональном уровне, где представители общественного сектора выскажут наболевшее и внесут свои предложения, и на республиканском.
Почему я настаиваю на диалоге и широком обсуждении? Дело в том, что степень важности закона об НПО для гражданского сектора я приравниваю к степени важности Кодекса о земле для всего общества. Законотворчеством же занимаются только определенные организации - развитые, сильные, со стажем, работающие уже на уровне парламента.
Многие НПО не имеют практического опыта лоббирования своих интересов, более того, они не знают своих прав, они неграмотны в правовом поле. Они не понимают многих нюансов законов, определений и в конечном итоге чем грозит им тот или иной пункт нового закона. На месте Министерства культуры я бы провела тренинг для всех представителей НПО с разъяснениями базовых понятий, а затем уже обратилась с вопросом: каким вы видите этот закон.
На мой взгляд, новый закон призван дать толчок, стимул развитию неправительственных организаций. Ведь даже поверхностный взгляд на состояние неправительственного сектора приводит к неутешительному выводу: сегодня этот сектор развивается очень медленно. В первую очередь, от того, что НПО сильно зависимы от финансирования международными организациями, которые сейчас постоянно сокращают средства (в связи с признанием Казахстана страной с рыночной экономикой). Теоретически НПО могут существовать на членские взносы. Но скажите, кто из нас сегодня себе это может позволить? Очень немногие.
Надо признать, что все предпринимаемые государством шаги в отношении неправительственного сектора - и выделяемые средства, и новый закон - несомненно положительные факторы для развития НПО. Заложенные в бюджете 42 миллиона - это небольшие средства, но для старта определенным организациям и их программам они послужат хорошим подспорьем. Но в этой связи надо решить еще один немаловажный вопрос: механизм защиты общественной организации от бесконечных проверок различных госорганов. Ведь все прекрасно понимают, как тяжело работать в условиях постоянного контроля, большой и скрупулезной отчетности - это мешает нормальному рабочему процессу, тормозит его.
Я хочу отметить тот факт, что государство выделяет деньги не коммерческим организациям, а общественным. И к работе общественных организаций надо подходить с немного иными мерками, потому что они работают, прежде всего, в интересах всего общества.
Конечно, прозрачность деятельности организациям необходима, но добиваться ее можно по-другому. Здесь я хочу обратиться за примером опыта работы с международными организациями. Международные организации объявляют конкурс, затем дают деньги и затем визируют программы, проводят определенный мониторинг деятельности.
И даже если ревизоры выявляют нарушения в распределении средств, никто из грантополучателей об этом не узнает. Но можно быть уверенным, что имя нарушителя немедленно узнают все международные организации и фонды, он попадает в “черный список” и более никогда никаких средств не получит. Это довольно жесткие, но очень эффективные меры. Таким образом представители общественных организаций учатся беречь свое имя.
Наша Ассоциация дорожит своим именем, мы отрабатываем каждый полученный доллар, более того, вкладываем в него еще сто долларов своих собственных ресурсов в виде огромного желания работать, стремления к достижению результата, затраченного времени, здоровья и души.
В конце я хочу отметить еще один немаловажный момент: закон о неправительственных организациях очень тесно связан с законом о государственном социальном заказе. Поэтому их необходимо рассматривать в одно время и вместе. Следовательно, по моему мнению, торопиться с принятием только одного закона о НПО не следует. Еще раз подчеркну: необходимо широкое обсуждение законопроекта, здесь, как говорится, семь раз отмерь...
Полоса “Мнения” содержит материалы,
высказывания и оценки, которые редакция
не всегда разделяет. Ведущая полосы Ирина Гайкалова |
